一、焦点问题

调解协议是否因违反管理性强制规定而无效？

 

根据《民事诉讼法》第九十六条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定”。此处的“法律规定”是否等同于《合同法》第五十二条或《民法典》第一百五十三条关于合同无效的规定，即限制为“效力性强制规定”？ 

 

二、案情回顾

2001年，某资产公司因与某电机厂的金融借款合同纠纷诉至法院，审理过程中，经法院主持调解，双方达成并签订调解协议，被告电机厂同意用其全部资产抵偿债务。法院据此作出了哈经初字第283号民事调解书。该调解书的内容是：一、电机厂于2001年5月25日前，以其现有的全部固定资产，包括土地、房产、设备偿还所欠本息；二、电机厂协助资产公司办理资产过户手续；三、本案诉讼费156267.35元由电机厂承担。

 

但当时双方当事人及法院均未注意到一个问题，即电机厂是国有企业，其调解内容涉及划拨土地、房产等国有资产。《国有资产评估管理办法》第三条规定，“国有资产占有单位有下列情形之一的应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形”。《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条规定，“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制，国家法律、行政法规另有规定的，从其规定”。根据上述规定，国有资产转让应当履行上报、评估、备案及公开挂牌交易等程序，上述规定属于强制性规定，调解协议存在因违反强制性规定而无效的风险。

 

三、法院判决

（一）一审：依据《合同法》第五十二条认定调解协议无效。

 

2015年，原审法院经审判委员会讨论决定再审该案。再审一审中，针对双方达成调解协议的效力问题，法院认为，根据《民事诉讼法》第九十六条规定，“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定”，依据此规定，当事人达成的调解需遵循自愿、合法的原则。虽然本案调解协议是资产公司与电机厂自行达成，但电机厂是国有企业，其调解内容涉及划拨土地、房产等国有资产，根据《国有资产评估管理办法》第三条及《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条的规定，国有资产转让应当履行上报、评估、备案及公开挂牌交易等程序，上述规定属于强制性规定，本案当事人双方达成调解协议确定给付的资产，未履行上述程序，依据《合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”，合同无效的规定，应认定当事人双方达成的调解协议无效，调解书应予撤销。

 

（二）二审：认为《民事诉讼法》中“调解协议的内容不得违反法律规定”不限于狭义的法律也不限于效力性强制规定，因此认定调解协议无效。

 

2016年，资产公司不服再审一审的判决，向该省省高院提起上诉。资产公司主张，《民事诉讼法（1991）》第八十八条规定：“调解协议的内容不得违反法律规定”。《国有资产评估管理办法》及《企业国有产权转让管理暂行办法》是行政法规、部门规章，并非法律，双方2001年达成的和解协议并未违反法律规定。且《国有资产评估管理办法》第三条及《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条之规定，均为管理性强制规定，而非效力强制性规定，一审判决依据《合同法》第五十二条认定调解协议无效属适用法律错误。省高院对此问题认定为：调解书作为人民法院制作的确认双方当事人协议内容的法律文书，对其内容合法性的审查标准应不同于民事合同的效力确认标准。《民事诉讼法》第九十六条规定的“调解协议的内容不得违反法律规定”中的“法律”不限于法律，应包括行政法规；“强制性规定”不限于效力强制性规定，亦包括管理强制性规定。因此，一审法院认定调解协议因违反《国有资产评估管理办法》的规定而无效，撤销原审民事调解书正确，予以维持。

 

（三）再审：维持原判

2017年，最高院对该案进行再审，最终维持了再审二审的判决。

 

四、裁判思路剖析

本案审理的关键在于两点：一是调解协议的性质问题，调解协议是否等同于一般民事合同，从而适用一般民事合同关于效力的规定。二是法律解释问题，对《民事诉讼法》第九十六条规定中“调解协议的内容不得违反法律规定”应如何理解。

 

（一） 针对调解协议的性质问题

 

1、对《合同法》、《民法典》关于合同无效规定的理解。

 

众所周知，无论是之前的《合同法》第五十二条还是现在的《民法典》第一百五十三条，均采取了民事法律行为效力认定上区分效力性强制性规范和管理性强制性规范的态度。对于违反效力性强制规定的，才能当然地认定合同无效，对于违反管理性强制规定的，应当根据具体情形认定其效力。

 

2、本案中调解协议是否应等同于一般民事合同，从而适用《合同法》关于合同无效的规定？

 

一审法院虽然认定调解协议无效，却在适用法律时，援引了《合同法》第五十二条的规定。就一审法院援引《合同法》第五十二条规定作为裁判依据这一行为，反映出一审法院实际上认可，调解协议等同于一般民事合同，因此才能直接适用《合同法》关于合同无效的规定。

 

二审法院从调解协议的性质出发，认为在人民法院主持下达成的调解协议，不同于当事人自由达成的合同，其合法性的要求应做扩大解释，对调解协议内容合法性的审查标准应不同于民事合同的效力确认标准。

 

最高院未对一、二审法院关于调解协议的性质认定做直接评价，而是巧妙地适用更为宽泛的原则性法规，以“民事活动自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”为由，认定调解协议违反该原则而无效，实际上回避了本案中调解协议的性质认定。

 

（二） 针对《民事诉讼法》第九十六条的法律解释问题

 

《民事诉讼法》第九十六条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”这是民事调解所应遵循的合法性原则的规定，违反该条规定，调解协议无效。

 

但问题在于，《民事诉讼法》第九十六条规定中的“法律规定”应如何理解？这个问题可具体细分为两点：其一，“法律规定”是否属于狭义上的法律，即仅限于全国人大及其常委会制定的法律？其二，“法律规定”是否应限定于是效力性强制规定还是管理性强制规定？

 

1、一、二审法院及最高院，均认为《民事诉讼法》第九十六条规定的“法律规定”不限于全国人大及其常委会制定的法律，因此都援引了《国有资产评估管理办法》的规定，该办法由国务院制定，属于行政法规。对于这一点理论上争议不大，从立法目的来看，《民事诉讼法》第九十六条规定的“法律规定”也应包括行政法规，否则就有可能导致“行政法规”被人民法院的调解书“架空”的危险。

 

2、一审法院在审理时，由于其并未区分效力性强制规定与管理性强制规定，因此导致一审法院实际上存在法律适用的前后矛盾。一审法院既适用作为管理性强制规定的《国有资产评估管理办法》及《企业国有产权转让管理暂行办法》，又适用《合同法》第五十二条第（五）项规定，显然不能达到论证调解协议无效的目的。而资产公司也非常敏锐地发现了这一错误，在二审、再审中着重针对这一点展开辩论，这也引发了本文的讨论。

 

而二审法院则明确指出，《民事诉讼法》第九十六条理解为是《民事诉讼法》对于民事调解协议效力的特别规定，不论是违反了效力性强制规定还是管理性强制规定，都会导致调解协议无效，这是民事调解协议与一般民商事合同的区别之处。

 

再审时最高院虽然没有直接对此问题作出说理、认定，但最终还是维持了二审的判决，认为其并无不当，这至少可以说明最高院对于二审法院的观点不持反对意见。

 

注：本文所涉案例为——中国东方资产管理股份有限公司黑龙江省分公司诉哈尔滨第二电机厂金融借款合同纠纷案【案号：(2017)最高法民再225号】