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2024
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律师说丨冯劲：行政诉讼举证责任分配规则
与民事诉讼“谁主张、谁举证”为原则、“举证责任倒置”为例外的举证责任分配规则不同，行政诉讼实行的是类似民事诉讼的“举证责任倒置”规则：即行政机关对自己作出的行政行为的合法性负有举证责任，行政机关举证不能的，有可能承担因举证不能的败诉后果。本文根据法律规定和实务经验简要分析行政诉讼举证责任分配规则：
一、行政机关的举证责任范围
《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”根据上述规定，行政机关的举证责任在于提供证据证明其作出的行政行为的“合法性”。对于“合法性”的证明标准，参照《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”可以大致归纳为：行政机关是否具有作出行政行为的职权、认定的事实是否清楚、适用的法律法规是否准确、作出行政行为的过程是否符合程序性规定等几个方面。
例如：在某区市场监管部门查处的一宗违法销售医疗器械产品的处罚案件中，某区市场监管部门查明某公司销售的医疗器械产品未依法注册，未取得注册证，依法作出没收违法所得并处以罚款的行政处罚。根据《医疗器械监督管理条例(2017年修订)》第四条第二款：“县级以上地方人民政府负责药品监督管理的部门负责本行政区域的医疗器械监督管理工作……”第四十条：“医疗器械经营企业、使用单位不得经营、使用未依法注册、无合格证明文件以及过期、失效、淘汰的医疗器械。”第六十三条：“有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得……货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下罚款；情节严重的，5年内不受理相关责任人及企业提出的医疗器械许可申请：（一）生产、经营未取得医疗器械注册证的第二类、第三类医疗器械的……”有权查处违法销售医疗器械产品的部门为县级以上人民政府食品药品监督管理部门，某区市场监管部门要证明其具有查处该违法行为的职权，需要提供机构改革文件或者“三定方案”给人民法院审查。对于某公司违法事实的认定，某区市场监管部门要证明某公司未能提供所销售的医疗器械产品对应的注册证，通常需要提供现场检查笔录、询问调查笔录或者医疗器械注册证查询记录等证据予以证实。也正是基于某公司所销售的医疗器械产品未依法取得注册证，某区市场监管部门适用《医疗器械监督管理条例(2017年修订)》第六十三条的规定对某公司作出没收违法所得并处罚款的行政处罚，法律法规适用正确。
二、原告的举证责任范围
虽然行政诉讼实行的是类似民事诉讼的“举证责任倒置”规则，但并非所有案件事实均应由行政机关进行举证。实务中原告经常提出的观点为行政机关在查处案件过程中，对原告提出的主张未进行调查核实，属于事实认定不清。行政诉讼中，超出行政行为“合法性”审查范围的事项，不属于行政机关法定举证责任，原告对自己提出的主张同样负有举证责任，遵循的应是“谁主张、谁举证”原则。例如《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”该条文明确规定了在起诉行政机关不作为、要求行政赔偿和补偿的案件中，原告负有相应的举证证明责任，即原告要提供证据证明其曾向行政机关申请履行法定职责但行政机关没有履行、其因行政行为遭受了损失等事实。
以前述案例为例。在违法所得数额的认定上，某公司提出某区市场监管部门调取的销售数据并非其真实销售数据，大部分销售数据属于“刷单”数据。因某区市场监管部门在案件查处过程中已调取了某公司的销售数据，如某公司对部分销售数据有异议，认为不是真实的交易，属于“刷单”数据，某公司应对这一主张提供证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。
三、人民法院依申请或者依职权调取证据
《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”第四十一条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。”从上述规定来看，原告或者第三人可以向人民法院申请调取证据，人民法院也可以依职权调取证据。实务中，人民法院调取证据主要是为进一步查明案件事实，在决定是否调取时主要考虑所调取的证据与待证事实之间的关联性。
仍以前述案例为例，某公司在诉讼过程中提出其在行政处理阶段曾向某区市场监管部门提交了部分有关“刷单”材料，并提供了录音和聊天记录证实。但某区市场监管部门提交给人民法院的证据并无该部分“刷单”材料。在此情况下，人民法院为了进一步查明某公司主张的“刷单”事实是否存在以及某市场监管部门在收到某公司主张的部分“刷单”材料后未认定存在“刷单”行为处理是否正确的问题，人民法院依职权向某区市场监管部门调取了某公司提交的该部分“刷单”材料。人民法院调取该部分材料后经审查，发现某公司向某区市监管部门提交的“刷单”材料也不足以证明其存在“刷单”的事实，对某公司提出的“刷单”主张不予支持。
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