习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上要求，要坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式；使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。

近年来，我国推动混合所有制企业改革，对于国有企业的管理及不同主体的权利行为规范都带来一些影响。本文将通过个案的解读，就如何坚持党对国有企业的领导引申一些探讨。

 

一、基本案情与裁判结果

（一）案情简介

目标公司为Y集团控股的子公司。2011年4月8日，Y集团召开党政领导办公会，并形成党政[2011]第4号《Y集团会议纪要》（以下简称党政会议纪要），同意：一是以自然人股东张某出面以股本金1倍的价格收购目标公司其他自然人股东的股权共计25%，并将20%股权转让给QH公司；二是引进战略投资者或Y集团以股本金1.4倍的价格收购职工持股会所持9.01198%股权，优先考虑由QH公司单独收购或与JS共同收购；三是完成本次股权转让5年后，如目标公司未上市，同意QH公司、JS退股或由集团收购其退出股份。退股或收购价格按原始转让股权的价格+股权持有期内银行贷款利息-股权持有期内累计分红。

此后，各方签署相关协议或文件，落实上述会议纪要事项，办理了股权转让的工商变更登记。

但Y集团未就回购股权事项履行报批程序。

2014年1月8日，J公司通过EMS向Y集团发送《关于要求Y集团支付股权转让款的函》，要求Y集团于2014年1月14日前向其支付回购股权的转让款。Y集团认可收到该函件，但认为其并无回购受让J公司持有的目标公司股权的义务，故未予理会。

另据法院查明：2012年目标公司净利润为-131119200元。双方当事人均确认目标公司已不具备在J公司受让股权后5年内上市的条件。

J公司向法院起诉，请求判令Y集团向J公司支付回购股权的转让款。

（二）法院裁判观点

一审法院认为，Y集团与J公司间已就股权回购事宜形成合意，成立了股权转让合同关系，该合同关系未违反法律和行政法规的强制性规定，判决确认Y集团受让J公司持有的目标公司股权的合同关系合法有效。

Y集团不服一审判决提起上诉。

二审法院认为，国有资产交易应以相关主管部门的审批作为前置程序，J公司作为投资方，对交易对象Y集团的国有独资企业性质应系明知。J公司在签署该纪要时对Y集团尚需履行向相关主管部门的报批程序具有充分预见，现因Y集团尚未履行报批程序，故应认定案涉股权回购合同尚未生效，判决撤销一审判决，驳回J公司的诉讼请求。

J公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审。

再审法院认为，Y集团公司与J公司就Y集团公司购买J公司持有的目标公司股权的事宜达成了一致意见。但《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《企业国有资产法》第三十条规定：“国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。”《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条规定：“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。对于重要子企业的重大事项。”《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。”依据上述法律、行政法规规定的文义和立法目的，国有资产重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效。

本案中，Y集团公司系省国资委独资的国有企业，由于上述审批手续未能完成，故案涉股权转让合同并未生效。二审法院关于该合同未生效的认定并无错误。因此，驳回再审请求。

 

二、案例评析与实务探讨

本案是一例因国有企业内部审批导致交易行为不生效的典型案例。由于国有企业的内部治理特点，企业内部决策程序往往对外部交易产生重大影响。除上级单位的监督程序外，本文以下内容通过延伸解读，探讨如何将上级或党组织意见有效融合和渗透于企业决策、执行以及监督各环节之中，完善和健全现代企业制度决策、执行、监督三个层次治理框架。

 

（一）如何认定国有企业

在我国现有法律及行政法规当中，“国有企业”并没有明确统一的定义，各个办事机构或主管部门均在相关规范性文件中存在不同的描述。

国家统计局、国家工商行政管理总局《关于划分企业登记 注册类型的规定调整的通知》规定，“国有企业”是指非公司制的经济组织，主要是全民所有制企业。

财政部《关于国有企业认定问题有关意见的函》规定，“国有企业”主要包括全民所有制企业、企业资产直接归属于国家的非公司制企业、按《公司法》要求登记的国有独资公司、国有主体设立的有限责任公司和股份有限公司，国有股权超过 50%的绝对控股企业，以及虽未达到 50%的国有股权但对所投资企业存在由国有资本控制情形的企业。 

国务院国有资产监督管理委员会《关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见>有关问题的通知》提出，国有企业，是指各级国有及国有控股(含绝对控股和相对控股)企业及其授权经营单位(分支机构)。

随着国有企业改革的不断深入，过去习惯上使用的“国有公司、企业”的内涵已经有了很大的变化。本文所称的国有企业，是指国有独资公司、国有控股公司、参股公司。

 

（二）国有独资及国有控股企业党组织参与重大问题决策的方法和途径

按照中央要求，关于凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》作出了较为明确的规定。

国有企业党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子等决策机构要依据各自的职责、权限和议事规则，集体讨论决定“三重一大”事项。

董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定。

 

（三）国有参股企业党组织参与重大问题决策的方法和途径

通过引入民营资本、外资等非公有资本进行混合所有制改革，实现产权主体多元化，并非是国有资本的退出，更不等于党的领导的退出。通过必要的制度完善和改革，实现“资本混合”和制度“混合”、治理结构“混合”的统一，从所有权、经营权、监督权等方面入手，在推动混合所有制改革的同时，加强党的领导。

1、在股东会、董事会、经营管理机构设立党组织参与的议事决策前置程序

《中华人民共和国公司》第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”《公司法》为企业党组织的合法存在、正常运转和有效发挥作用提供了法律依据。

《中华人民共和国公司法》第四十三条规定：“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。” 第四十八条规定：“董事会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。”因此，通过党组织讨论企业重大决策事项前置，发挥党组织的领导核心和政治核心作用。在此基础上，建立国有参股企业或混合所有制企业通过健全公司股东会、董事会、经营层与公司党组织的正常沟通机制。

另据《公司法》规定，公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。根据上述法律规定，在重大项目、重大投资及经营绩效评价，对用人、选人，董事、高级管理人员的评价管理等方面，以程序前置的方式，设立党组织或其成员参与或主导的专业委员会等机构，将专业委员会评价程序作为总经理、董事会或股东会作出决议或决定的前置程序，否则可以否定其效力。

2、公司章程对议事机构职责与权限的制度保障

通过公司章程及其议事规则的完善，国有参股企业或混合所有制企业可以根据自身特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式，明确公司治理架构下权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

对于企业战略规划、公司的经营方针和投资计划及其他重大事项，可以在章程及议事规则对党组织议事前置程序作出明确规定，依法办事、合规经营的同时，突出企业各项管理制度执行情况监督的基础上，制定切实可行的企业党组织参与企业涉及“三重一大”等决策事项清单。

通过对公司章程及各项制度的完善和衔接，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。

3、通过合同管理或项目管理制度实现党的监督和领导作用

除股权投资外，国有企业还可以通过项目管理或合同管理的方式，将党的决策延伸至相关经济行为或民商事交易当中。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》第一条规定，公司股东、董事、监事等请求确认股东会或者股东大会、董事会决议无效或者不成立的，人民法院应当依法予以受理。从上述条文规定看，对股东会或股东大会决议、董事会决议主张无效或不成立的，一般由公司股东、董事、监事提出。但该条文并未限制除上述主体外的利害关系人就决议效力提出异议的权利。

比如，国有企业在实施贯彻执行上级党组织决策部署的重大项目时，在项目合同等文件中，约定国有企业对合作方、合同方的重大事项享有否决权，项目合作方未按照合同约定作出决议时，就可能损害了国有企业的权益，国有企业据此可以就合作方的决议效力提出异议。

另一方面，也可以通过约束项目方，要求项目合作方对外签署的关于重大项目的合同生效以国有企业的同意文件为生效条件，使得国有企业对项目合作方的公司决议享有法律上的利益。

此外，结合股东会、董事会的表决制度，对下级国有企业或国有参股企业的合同管理制度等规范文件进行规范，要求下级企业对于重大项目或涉及其他重大事项时，将相关方的同意文件或决议文件作为交易文件生效的前提。

 

综上看来，只要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制，就能够推动国有企业深化改革、提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移把国有企业做强做优做大。