营商环境，是指企业和其他市场经营主体在政府划定的行政区域中从事市场经济活动时，为其提供的管理、服务、保障等机制性要素和条件。营商环境的市场化、国际化、法治化是世界银行对各个国家和地区营商环境评价的重要标准。2019年10月23日，世界银行在美国华盛顿发布了《全球营商环境报告2020》，数据显示中国营商环境排名升至全球三十一名，这与中国实施简政放权、深化放管结合、优化服务改革等改善营商环境的举措密切相关，意味着改善营商环境的举措取得了显著成效。习近平总书记深刻指出，“法治是最好的营商环境”，营商环境的建设必须以法治基础为保障。从目前来看，我国的营商环境建设虽然取得了一定的成就，但仍然存在不足之处。在立法、执法、司法等方面，真正落实营商环境法治化，是建设更为完善的营商环境的必要前提。

营商环境的法治化建设同时也是国有企业经营的重要保障。一方面，营商环境法治化建设使市场准入规则得以明确，能更好地回应国有企业的合理诉求，以促进国有企业的发展。另一方面，营商环境法治化建设造就了更加激烈的市场竞争与更为复杂的法律环境，给国有企业带来了风险和挑战。其中，国有企业的法律风险管理与防范更为重要。加强国有企业法律风险管理，完善国有企业内外法治建设，对实现国有企业可持续发展，正确维权，避免不必要的损失具有重要意义。

一、 我国营商环境法治之基

自2013年，国务院在《关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》首次提出“法治化的营商环境”以来，营商环境的法治化建设逐渐成为各级政府的改革重点。随着2015年国务院出台的《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》，全国多省，如辽宁、吉林、黑龙江、陕西、河北等省，也相继出台优化营商环境的地方性法规，多地自由贸易区的经济改革方案也逐步向“法治化、国际化、便利化”的营商环境靠拢。上海市于2019年3月出台了《关于建立上海市优化营商环境法治保障共同体的意见》和《上海市优化营商环境法治保障共同体实施细则》，作为我国营商环境法治化建设的领头者，其营商环境居于全国前列，其营商环境法治化建设的经验引领和带动着全国营商环境的发展。

2019年10月，《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）这一专门法规的出台，将以往各地优化营商环境的实践经验转化为一部系统、规范的行政法规，为营商环境的建设提供了法律制度保障，有助于完善营商环境的体制机制。《条例》从对市场主体的保护、市场环境的规范与保障、政务服务的完善、监管规则和标准的公开、行政执法的规范以及法律责任的明确等方面，对营商环境法治化建设作出了较为全面的规定，旨在解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展，从而实现持续优化营商环境，实现营商环境的法治化。

通过对《条例》的深入分析，具体来看，第一，《条例》对一系列的制度设计做出了要求，包括建立和完善营商环境评价体系、实行全国统一的市场准入负面清单制度、健全人力资源市场体系、加强社会信用体系建设、建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度以及深化投资审批制度改革等，要求各地方政府以条例为根本，积极主动地建立和完善相关制度和体制，夯实营商环境建设的法治根基。第二，《条例》也要求政府坚持政务公开透明，具体体现在招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，政府服务标准、监管规则和标准、行政执法全过程记录和重大行政执法决定应向社会公开，旨在维护公平竞争的市场秩序，为各类市场主体营造公平、透明、可预期的良好营商环境。第三，《条例》规定建立全国统一的市场主体维权服务平台、全国一体化在线政务服务平台和统一的企业登记业务规范，采用对社会信用代码进行统一登记和管理的方法，提升政务服务能力和水平，为市场主体发展和人民群众办理事务提供便利。第四，《条例》要求加快政府职能转变，建立统一的在线监管系统以及健全跨部门、跨区域行政执法联动响应和协作机制，以健全的行政执法自由裁量基准制度为基准，加大执法力度，从而实现政府积极主动作为，推动执法规范化，营造良好的市场环境，使企业家进行合法市场活动的行为得以有所保障，有助于促进我国经济持续平稳发展。

二、营商环境法治化发展趋势

上述《条例》的出台，明确了我国营商环境法治化建设的立法方向及原则，意味着我国营商环境法治化建设取得了初步成果，为我国营商环境的持续改善提供了法治之基。但我国的营商环境与国际先进水平仍有一定差距，我国仍需从各方面优化营商环境，使我国营商环境向市场化、法治化、国际化营商环境不断靠拢，营造权利平等、机会平等、规则平等的营商环境。

首先，《条例》这一行政法规的出台将以往营商环境建设的经验总结上升为法规，对营商环境建设的各方各面进行了广泛规定，明确了相关原则，提出了新的制度建设，但仍缺乏具体可操作规定，因此需要依照《条例》所体现的精神尽快完善相关规章制度。此外，由于行政法规的效力低于法律，为确保营商环境法治化建设道路更为通畅，也需相关法律规定与其相呼应，从法律、行政法规、规章全方位优化营商环境，稳步实现营商环境法治化。

其次，各级地方政府应及时对国务院出台的相关法律法规和文件进行全方位梳理，明确简政放权、放管结合的立法方向，对不符合营商环境法治化建设的地方性法规、规范性文件以及政策措施等及时进行修改和完善，从而最大限度地从立法上减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干扰，加强政务服务、保护市场主体，增强市场主体活力，带动经济发展。

再次，依照《条例》明确的简政放权、放管结合的精神，政府应保持克制实施行政行为，对所规定的负面清单之外的事项应给予市场主体较大的自由，不能随意实施行政行为进行干涉，所设立和完善的监督机构也应对政府行政行为进行督查，营造更为良好的营商环境，使市场主体更好地进行市场活动。

最后，司法机关作为最后一道屏障，通过公平、公正的司法，依照法律法规的规定对违法违规、侵权企业加以惩戒，打击侵犯知识产权的违法犯罪行为，完善司法机关的执行机制，保证当事人胜诉利益的实现。司法人员也需增强营商环境法治化意识，在司法责任制改革的背景下，提升审判质量和效率，为营商环境的法治化建设提供有力的保障。

三、 国有企业法律风险管理概述

营商环境的持续优化对市场环境的改善具有极大的影响，国有企业作为市场主体之一，在此背景下面临机遇的同时也在接受着巨大的挑战。国有企业在不断壮大的同时，面临的风险也在增多。为确保国有企业的平稳、持续发展，有效规避风险，国有企业风险管理研究也应适应市场环境的变化。其中，法律风险是国有企业风险面临的最主要风险之一，对国有企业法律风险的管理是国有企业有效防范、控制和解决风险的一种管理与防控能力，是提高国有企业核心竞争力的必然要求。

（一） 国有企业法律风险的概念和种类

国有企业法律风险是指基于法律规定或合同约定，由于企业外部法律环境发生变化或法律主体的作为及不作为，而对企业产生负面法律责任或后果的可能性。从概念上看，国有企业法律风险可由外部环境的变化，即外部因素引发，也可由国有企业本身的作为或不作为，即内部因素所导致。因此，国有企业应当按照法律法规规定，或者合同约定履行义务，否则将承担相应的民事、行政乃至刑事责任。

根据法律风险产生的原因，可将国有企业法律风险分为外部法律风险与内部法律风险。由于外部法律风险与法律法规、规章等规定的规则和政策密切相关，而由法律法规、规章等决定的法律环境、政策环境甚至是国有企业所处的社会环境都在时刻发生着变化。因此，国有企业应对具有不可控性的外部法律风险，应时刻关注法律法规、政策的动态变化，严格依照法律规定及相关规则办事，从最大程度上避免外部法律风险。国有企业内部法律风险则多数为违背了与其他市场主体签订的合同或在进行其他经营活动所承担的不利后果，或为企业内部发生的因决策程序、自行制定的规章制度等不符合法律规定而需要承担的不利法律后果。企业内部行为因其自发而具有可控性，因此，国有企业内部法律风险具有管理和防控的可能性，国有企业法律风险管理应由此入手，建立一套完善的国有企业法律风险管理体系。

（二） 国有企业法律风险管理现状

自2004年颁布的《国有企业法律顾问管理办法》首次提出国有企业法律风险防范机制以来，国有企业风险防控的相关法律法规相继出台，在政府的指导下，国有企业法律风险防控取得了一定的成就。据统计，多数国有企业已建立了法律顾问制度，法务工作机制逐步建立，法务工作队伍不断壮大，国有上市公司法律风险指数也优于上市公司整体水平。

一方面，面对内部法律风险中因企业内部发生的决策程序、自行制定的规章制度等不符合法律规定而需要承担的不利法律后果这一法律风险，国有企业进行了有效的内部管理制度设计，不断强化和完善企业内部规章管理制度，为企业经营、决策，规章的制定和修改提供了科学、合法的程序和依据，对董事、监事、高管三方相互制约以达到平衡状态，在一定程度上防止了权力滥用和重大决策随意产生，确保了经营决策的正常开展和各项经营活动合法合规的顺利进行。另一方面，对于存在的合同法律风险，国有企业明确法务工作队伍的职权，进行对合同的审核、签订、履行、纠纷解决等法律事项，将法律事务工作贯彻于事前防范、事中控制、事后救济全方面，构建合同管理体系与风险控制机制降低了法律风险，切实维护了国有企业的合法权益。

由此来看，国有企业法律风险防范意识不断增强，对于国有企业的法律风险防范也从人员构成、内部制度设置、决策管理制度等方面取得了初步成效，法律风险防范机制也逐步融入企业运营当中，为国有企业稳定发展发挥了不可替代的作用。

四、营商环境建设下国有企业法律风险管理与控制面临的困境

市场环境瞬息万变，营商环境的法治化建设更是促进了市场经济的高速发展，对市场环境的影响不可估量。营商环境的法治化建设同时也会带来一系列法律法规的“废改立”，这无一不会给国有企业法律风险管理与防控带来巨大的挑战。国有企业作为市场主体之一，法律风险的防控工作也仅处于起步阶段，在面临营商环境法治化建设带来的巨大影响下，国有企业的法律风险管理与控制存在以下困境：

（一） 法律风险管理组织机制不健全

目前国有企业仍然存在未独立设立法律事务管理机构的情况，且即便设立了法律事务管理机构，也没有一套完善的法律事务管理与控制体制，对于法律风险的判断往往由国有企业中高层进行经验性判断，缺乏全面审查以免疏漏的防险流程。而当前营商环境法治化建设过程中导致的市场环境的变化，仅仅依靠国有企业中高层管理人员的经验性判断是远远不够的，甚至是短视的、危险的。目前，国有企业法律风险管理组织机制的不健全，主要体现在法律风险管理职责不明确，未建立内部审计部门、法律事务部门和财务部门之间协调配合机制，易形成部门间相互推诿责任的现象。国有企业法律工作者在此机制下的主要职能往往为法律咨询、合同审查等事务性工作，或者是在法律风险发生后的应急救助人员，不能在国有企业经营过程中实质掌握和控制法律风险，这从一定程度上增加了国有企业在经营活动过程中的风险隐患。此外，国有企业设置的对法律工作者的薪酬激励机制、晋升机制等并不合理，法务人员工资收入低，这导致法律工作者人员流动大，无法形成长期稳定、专业的法律工作团队，对国有企业的经营活动、经营状态的熟悉程度低，这同样也无法很好地管理和控制国有企业法律风险。

（二） 法律事务工作人员顾问职能发挥有限

一方面，法律事务工作队伍虽在国有企业中不断壮大，但其人员分配参差不齐，仅有少数法律事务工作人员具备专门企业法律顾问资格，余下大部分法律事务工作人员事实上身兼数职，这就产生了法律事务工作人员投入精力有限与国有企业规模不断发展之间的矛盾，导致了国有企业法律工作力量不足的情况发生。另一方面，国有企业中也仅有中央集团企业的大部分企业建立总法律顾问制度，其他地方国有企业几乎没有一家建立总法律顾问制度。部分企业即便建立了法律事务管理的规章制度，也不能得到较好的落实。同时，也还存在部分国有企业并未建立法律顾问重大参与决策制度，这导致很大一部分法律事务工作人员难以参与到国有企业的重大事务当中，或者即便参与到重大事务决策当中，也因为没有完善的刚性制度，在国有企业经营决策、项目论证、工程招标等事项中，易受国有企业中高层领导的干扰，缺乏严密的论证与审查过程。面对瞬息万变的市场环境，国有企业法律事务工作人员对于市场环境、政策环境等把握得不及时，为国有企业的经营陷入法律风险带来了较大的可能性，也在一定程度上减损了国有企业法律风险管理与控制机制的作用与效果。

（三） 合同管理制度仍需完善

合同纠纷作为国有企业法律风险的主要源头之一，随着企业的不断壮大和发展，合同纠纷类的经济案件也在不断增长，合同管理制度在国有企业法律风险管理与控制体系中并没有得到很好地落实，其原因在于虽然固定文本格式合同大多经过法律顾问的审核，但对于国有企业非固定文本格式合同的审核率仍然较低，具体体现在对合同主体资格的审查不到位、对合同内容审查的疏漏、对需变更的合同未及时变更，甚至为了避税而设立虚假合同等。营商环境法治化建设对市场主体、负面清单制度、知识产权侵权制度等都作出了新规定，对合同主体资格、合同内容的及时、实质审查，使其符合新规则显得异常重要，是避免国有企业陷入法律风险的有效途径。作为国有企业法律风险管理与控制体系中的事前防范，假如合同管理制度未能得到较好地落实，无疑增加了国有企业的法律风险，使国有企业陷入危机当中。因此，加快合同管理制度的落实迫在眉睫。

（四） 对下属国有独资及控股企业法律监管不足

国有企业的法律风险不乏来自国有企业下属的国有独资及国有控股企业，国有企业及其下属的国有独资及国有控股企业所面临的法律风险日益加剧，其原因在于国有企业对其下属的国有独资企业及国有控股企业的法律风险情况并不熟悉，两者之间没有建立完善的法律事务沟通机制，存在“断层”。具体体现为，一方面，国有企业的下属国有独资企业及控股企业在面临法律风险时未及时上报国有企业总部，导致国有企业总部不能及时跟进案件纠纷情况并进行处理，使总部的资源未能得到很好地利用；另一方面，国有企业总部也难以对其下属的国有独资企业及控股企业的合同管理、法治宣传等情况进行较好地把握，难以发现其经营环节中所存在的薄弱环节及法律风险点。

五、解决营商环境建设下国有企业法律风险管理与控制的对策

（一） 健全法律风险管理组织机制

一方面，建立一套完备的法律风险管理组织体系，在国有企业董事会中设立专门的风险防范管理委员会，制定相应的企业内部规章制度，使委员会按照规定程序对法律风险管理实务，包括企业重大决策的法律把关，具有实质性权利而不易被国有企业中高层管理人员依据经验所操纵，并有权制定风险防范总体战略，对法律风险进行统筹、集中管理。与此同时，可参照欧美企业法律风险防控体系建设经验，实行分散管理的模式，即在国有企业所下属的国有独资及国有控股企业中设立专属的法律事务部门，负责其范围内的工作，从而建立一套集中管理、分级负责的法律风险管理体系。另一方面，也应规范法律工作人员岗位体系设置，优化薪酬激励机制、晋升机制等，使法务工作者具备工作热情，投身法律风险管理工作当中，使国有企业法律风险管理工作得以有序、有效地开展。

（二） 健全法律事务工作人员工作体系

法律事务工作人员的专业水平和整体素质是影响国有企业进行法律风险管理的关键因素，让法律事务工作人员参与国有企业经营活动的全过程能从事前、事中乃至事后对国有企业面临的风险进行管理和防控。因此，培养和组建一支专业的法律事务工作团队就显得尤为重要。要达到这个目标，就需要健全法律事务工作人员工作体系，完善制度。一是要更新国有企业内部规章制度，确定法律事务工作人员参与法律风险管理工作的程序和标准，确保企业正常经营活动的有序进行。二是加快建设总法律顾问制度，将该制度建设普及国有企业，在国有企业法律风险管理中起到全面指导、统筹协调的作用。三是促进法律事务工作人员参与企业重大事项决策的常态化，使法律事务工作人员最大限度地发挥法律风险管理作用。

（三） 完善和落实合同管理制度

国有企业与其他主体签订合同的履行是国有企业经济发展的主要途径，因履行合同产生的纠纷也是国有企业法律风险产生的主要原因之一。因此，解决合同管理制度中存在的问题，是国有企业法律风险管理的重要环节。针对上文所述合同管理制度的缺陷，应从以下几个方面入手解决：首先，应当建立完善的合同评审制度，对不同类别的合同依照规定的评审程序对合同主体资格、合同标的、履行方式等进行审核，做好国有企业法律风险事前防范工作。其次，在营商环境法治化建设的背景下，结合便利的政务服务以及公开透明的政务信息，可对其他市场主体尽职调查，建立信用等级评级制度。国有企业通过尽职调查可了解其他市场主体的资产状况、经营能力、信用状况及履行能力，有利于识别“污点企业”与“清白企业”，从而最大限度地避免因合同不能履行而带来法律风险。最后，为确保合同顺利履行，可依据相关规定设立担保，以避免对方经营失败无法追回钱款的情况发生。

（四） 加强对所属国有独资及控股企业法律风险管理

由于国有企业与其所属的国有独资及控股企业的法律风险管理具有“断层”现象，要突破上述困境，切实加强国有企业对其所属企业的风险防控，必须加强二者之间的联系，创建一套双向交流、及时反馈的管理机制。具体来说，第一，在营商环境法治化建设下，市场、政策环境的变化、新的法律法规的出台，以及行业规定的更新，对国有企业及其所属企业的法律风险管理都带来了极大的挑战。因此，应广泛收集相关风险信息，以应对不断变化的市场环境，更好地把控对所属企业的法律风险管理与控制。第二，建立科学、便捷、完备的工作流程，依照该工作流程，国有企业可及时发现和应对其所属企业存在的法律风险，其所属企业也可依照流程进行迅速预警和反馈，使国有企业得以把握法律风险防控的最佳时机，为防控工作的顺利进行创造了条件。第三，建立分行业的风险管理体系。由于国有企业所属的国有独资及控股企业涉及行业广泛，数量众多，由国有企业直接管控的难度较大，因此，应在国有企业制定的具有总领作用的法律风险管理机制的基础上，设置分行业的风险管理机制，形成自上而下的管理、监督、执行体系，以及自下而上的反馈、汇报、整改机制，为国有企业风险管理的制度化、规范化提供必要保障。

六、结语

在营商环境法治化建设过程中，市场环境和政策环境的变化以及法律法规和行业规范更新都对国有企业的法律风险管理具有较大的影响。在此背景下，国有企业也应顺应新时代的变化，尽快加强和完善企业法律风险管理体系，全面防范各类法律风险，实现国有企业的稳定发展，同时也能促进营商环境法治化的建设。